《政府投資條例》解讀
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2019年4月14日，國務院頒布了《政府投資條例》（國務院令712號），決定于2019年7月1日起正式施行?！稐l例》共七章三十九條，是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，也是投資建設領(lǐng)域的基本法規(guī)制度，標志著全面規(guī)范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。
一、《條例》的意義
（一）是推動政府投資法治建設的重大舉措
《條例》的頒布，實現(xiàn)了我國政府投資法治建設的重大突破?！稐l例》圍繞貫徹新發(fā)展理念、正確處理政府和市場關(guān)系、加強補短板和防風險等進行了有針對性的制度設計，對政府投資管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)確立了基本規(guī)范。這一立法成果，為更好發(fā)揮政府投資作用提供了法治保障。
（二）將政府投資管理制度化、規(guī)范化、法定化
（1）明確約束政府投資范圍
一是明確政府投資資金主要投向現(xiàn)階段市場還不能有效配置資源的領(lǐng)域；
二是發(fā)揮政府投資資金的引導和帶動作用，鼓勵社會資金投向公共領(lǐng)域項目；
三是安排政府投資資金應當平等對待各類投資主體。政府投資的基本作用主要應當體現(xiàn)在為企業(yè)投資創(chuàng)造必要的基礎(chǔ)設施和外部環(huán)境條件上。對于發(fā)展需要但成本和風險較高、盈利能力不足的公益性領(lǐng)域，政府投資要帶動社會投資，發(fā)揮其成本風險共擔、市場效率高的優(yōu)勢。
（2）嚴格界定政府投資方向
一是要求政府投資要聚焦社會公益服務、公共基礎(chǔ)設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等領(lǐng)域。
二是要求建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機制，以促進政府投資方向和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
三是強調(diào)對防范風險、促進健康可持續(xù)發(fā)展的剛性約束，明確要求加強預算約束，不得通過違法違規(guī)舉借債務籌措政府投資資金。
（三）完善政府投資管理體制和管理方式
一是理順政府投資管理體制，明確規(guī)定國務院投資主管部門履行政府投資綜合管理職責，國務院其他相關(guān)部門依照規(guī)定的職責分工履行相應的政府投資管理職責。
二是確立了政府投資資金的基本管理方式，即直接投資、資本金注入、投資補助、貼息等，并規(guī)定了按項目安排的原則和相應的程序。
三是規(guī)范了政府投資和預算的關(guān)系，明確規(guī)定政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接，財政部門應當根據(jù)經(jīng)批準的預算及時、足額辦理政府投資資金撥付。
1.嚴格項目和資金規(guī)范化管理，強化政府投資管理剛性約束。一是統(tǒng)一規(guī)范政府投資項目的審批程序，并明確規(guī)定審批重大政府投資項目應當履行咨詢評估、公眾參與、專家評議、風險評估等程序。
二是明確可以簡化審批程序的項目范圍以及利用技術(shù)手段優(yōu)化審批流程。
三是明確政府投資年度計劃是對資金按年度落實到項目的基本方式，是全流程管理的關(guān)鍵抓手。
四是加強對投資概算的剛性約束。
五是立足全周期管理，強化事中事后監(jiān)管措施。
六是詳細規(guī)定了違法違規(guī)情形和法律責任。
二、 基本概念
（一）政府投資
是指在中國境內(nèi)使用預算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。
（二）政府投資的領(lǐng)域
政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎(chǔ)設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務籌措政府投資資金。
（三）政府投資的方式
以直接投資方式為主；對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。
三、主要內(nèi)容
（一）政府投資決策規(guī)定
政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，報批。
對有重大影響或者投資規(guī)模較大的項目，投資主管部門應當在中介服務機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎(chǔ)上作出是否批準的決定。
經(jīng)核定的投資概算是控制項目總投資的依據(jù)。
初步設計提出的投資概算超過經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，重新報送可行性研究報告。
（二）簡化報批文件和審批程序的項目
（1）相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的；
（2）部分擴建、改建的；
（3）建設內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的；
（4）為應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設的。
（三）列入政府投資年度計劃的條件
（1）采取直接投資方式、資本金注入方式的，可行性研究報告已經(jīng)批準或者投資概算已經(jīng)核定；
（2）采取投資補助、貸款貼息等方式的，已經(jīng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)；
（3）縣級以上人民政府有關(guān)部門規(guī)定的其他條件。
政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接。
財政部門應當根據(jù)經(jīng)批準的預算，及時、足額辦理政府投資資金撥付。
（四）實施程序規(guī)定
（1）開工
不符合建設條件的，不得開工。重大投資項目，按照規(guī)定辦理開工報告審批手續(xù)后方可開工建設。
擬變更建設地點或者擬對建設規(guī)模、建設內(nèi)容等作較大變更的，應當按照規(guī)定的程序報原審批部門審批。
政府投資項目不得由施工單位墊資建設。
原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。
因 國家政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，應當提出調(diào)整方案及資金來源，按照規(guī)定報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定；涉及預算調(diào)整或者調(diào)劑的，依照有關(guān)預算的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定辦理。
（2）竣工
項目建成后，應當按照規(guī)定竣工驗收，竣工驗收合格后及時辦理竣工財務決算。
結(jié)余的財政資金，應當按規(guī)定繳回國庫。
（3）后評價
投資主管部門應選擇有代表性的已建成項目，委托中介服務機構(gòu)進行后評價。
（五）監(jiān)督管理規(guī)定
（1）監(jiān)督方式
在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等
（2）對項目單位的要求
報送開工建設、建設進度、竣工基本信息。
加強檔案管理，有關(guān)文件、資料存檔備查。
（六）項目單位的法律責任
項目單位有下列情形之一的，責令改正，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫停或者停止建設活動，對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員依法給予處分：
（一）未經(jīng)批準或者不符合規(guī)定條件開工建設的；
（二）弄虛作假騙取審批或者投資資金；
（三）未經(jīng)批準變更建設地點或者對建設規(guī)模、建設內(nèi)容等作較大變更；
（四）擅自增加投資概算；
（五）要求施工單位墊資建設；
（六）無正當理由不實施或者不按照建設工期實施已批準的項目。
項目單位未按照規(guī)定將有關(guān)文件、資料存檔備查，或者轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄項目有關(guān)文件、資料的，責令改正，對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員依法給予處分。
